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- Ce que le régulateur new-yorkais reproche à Coinbase
- Une conformité débordée par sa propre croissance
- Cinquante millions d’amende, cinquante millions de travaux
- Un contrôleur indépendant installé dans la maison
- New York, laboratoire réglementaire des actifs numériques
- La conformité n’est plus une ligne de coût que l’on repousse
Le régulateur financier de l’État de New York a ouvert l’année 2023 en frappant l’une des plus grandes plateformes d’échange américaines. Le 4 janvier, le Department of Financial Services a annoncé un règlement de 100 millions de dollars avec Coinbase, au terme d’une enquête sur son dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent. Un accord de ce type ne vaut pas condamnation pénale : l’entreprise accepte une sanction financière et un programme de remise à niveau supervisé, sans qu’un juge ait à trancher.
L’affaire dépasse largement le montant affiché. Elle décrit une plateforme dont les volumes ont explosé pendant le cycle haussier de 2020 et 2021 sans que ses équipes de contrôle suivent la même courbe. Pour qui confie ses actifs à un intermédiaire régulé, la question devient très concrète : que vaut l’agrément d’une plateforme quand son service de conformité travaille avec plusieurs mois de retard ?
Ce que le régulateur new-yorkais reproche à Coinbase
Coinbase détient depuis 2017 une licence du Department of Financial Services pour exercer une activité de monnaie virtuelle et de transmission de fonds dans l’État de New York. C’est à ce titre que le régulateur a mené un examen, puis une enquête d’exécution, dont les conclusions visent l’ensemble du programme anti-blanchiment de l’entreprise.
Le constat porte sur quatre briques : la connaissance du client, la surveillance des transactions, la déclaration d’activité suspecte et le filtrage des sanctions internationales. Le régulateur les juge toutes inadaptées à la taille et à la complexité d’un acteur de ce gabarit. Sur la connaissance du client, le texte est particulièrement sec et décrit un dispositif immature, où l’entrée en relation était traitée comme une case à cocher plutôt que comme une vérification.
Ces manquements ne sont pas restés théoriques. Le DFS écrit que les failles ont exposé la plateforme à des comportements criminels concrets, et cite des exemples de fraude, de blanchiment présumé, d’activités liées à des contenus d’abus sexuels sur mineurs et de trafic de stupéfiants. Cette énumération explique la fermeté du règlement bien mieux que le seul retard administratif.
Une conformité débordée par sa propre croissance
Le cœur du dossier tient dans quelques chiffres qui racontent une entreprise rattrapée par son succès :
- les inscriptions de nouveaux clients en mai 2021 ont atteint quinze fois leur niveau de janvier 2020 ;
- fin 2021, plus de 100 000 alertes de surveillance des transactions attendaient encore d’être examinées ;
- à la même date, plus de 14 000 clients restaient en file d’attente pour une vigilance renforcée ;
- des déclarations de soupçon ont été transmises plusieurs mois après que les faits ont été connus.
Un arriéré de cette ampleur ne relève pas de l’incident de production. Il signifie que les signaux d’alerte s’empilaient sans être lus, donc que le filtre censé protéger les utilisateurs et le système financier avait cessé de filtrer. Le régulateur y voit la conséquence d’une organisation dimensionnée pour une entreprise beaucoup plus petite.
Le sujet dépasse Coinbase. Les procureurs américains avaient déjà passé au crible la conformité anti-blanchiment d’une autre grande plateforme, et un courtier grand public avait écopé quelques mois plus tôt d’une amende de trente millions de dollars sur des griefs voisins. Les autorités américaines ne visent plus des acteurs marginaux, mais les portes d’entrée les plus fréquentées du marché.
Cinquante millions d’amende, cinquante millions de travaux
La structure du règlement mérite un arrêt, parce qu’elle dit la doctrine new-yorkaise mieux qu’un communiqué. La moitié de la somme, 50 millions de dollars, est une pénalité versée à l’État de New York. L’autre moitié n’est pas une amende : c’est un engagement d’investir 50 millions de dollars sur deux ans dans la fonction conformité, selon un plan que le régulateur doit approuver.
Autrement dit, le DFS ne se contente pas de facturer le manquement, il finance sa réparation avec l’argent de l’entreprise et garde un droit de regard sur l’emploi de cette enveloppe. Adrienne Harris, surintendante du Department of Financial Services, a résumé le raisonnement en une phrase.
Coinbase n’a pas su construire et maintenir un programme de conformité opérationnel, capable de suivre le rythme de sa croissance.
Adrienne A. Harris, surintendante du Department of Financial Services de l’État de New York, communiqué du 4 janvier 2023 annonçant le règlement
Un contrôleur indépendant installé dans la maison
La mesure la plus lourde n’est pourtant pas financière. Dès le début de 2022, alors que l’enquête était encore en cours, le DFS a imposé un contrôleur indépendant chargé d’évaluer la situation et de travailler avec Coinbase à la correction des défauts constatés. Le régulateur qualifie lui-même cette décision d’extraordinaire, ce qui est rare sous la plume d’une administration.
Le consent order prolonge cette présence d’au moins un an supplémentaire, avec une extension possible à la seule discrétion du Department of Financial Services. Un tiers mandaté par l’État garde donc la main sur le calendrier de remédiation. C’est une perte d’autonomie durable pour une entreprise cotée, et le signal le plus explicite envoyé au reste du secteur.
New York, laboratoire réglementaire des actifs numériques
L’État de New York applique depuis 2015 un régime spécifique, la BitLicense, qui impose aux acteurs crypto un socle de contrôle proche de celui des établissements financiers classiques. Le DFS assume publiquement cette exigence : ses attentes en matière de protection du consommateur, de cybersécurité et de lutte contre le blanchiment sont, dit-il, aussi strictes pour les sociétés crypto que pour les banques.
Cette doctrine se traduit par une production régulière de textes, comme ses orientations sur les stablecoins émis dans l’État. Elle contraste avec l’approche fédérale américaine, plus contentieuse, qui passe volontiers par le tribunal là où le régulateur new-yorkais passe par la supervision et l’examen périodique des licences accordées.
La comparaison intéresse directement l’Europe. Le règlement MiCA, dont les grandes lignes ont été arrêtées en 2022, mise lui aussi sur l’agrément et la surveillance continue plutôt que sur la sanction a posteriori. Reste le réglage du curseur, et c’est tout le débat : un cadre trop dense éloigne les acteurs sérieux sans décourager les autres, un cadre trop lâche laisse passer exactement ce que le dossier new-yorkais décrit.
La conformité n’est plus une ligne de coût que l’on repousse
Coinbase reste par ailleurs observée par la Securities and Exchange Commission, sur ses pratiques de cotation et sur ses produits de jalonnement. La plateforme avait déjà fait l’objet d’une enquête fédérale portant sur des jetons assimilables à des titres financiers. Deux dossiers distincts, une même question de fond sur la vitesse de croissance d’une plateforme grand public.
Pour l’investisseur de long terme, l’épisode a une utilité pratique. Il rappelle qu’un agrément n’est pas un label de qualité figé, mais un état à un instant donné, que le régulateur réexamine et peut assortir de mesures lourdes. La solidité d’un intermédiaire se lit autant dans ses effectifs de contrôle et ses rapports d’audit que dans le volume affiché sur sa page d’accueil.
La facture de 100 millions de dollars sera absorbée sans difficulté par une société de cette taille. Ce qui coûtera vraiment, ce sont les deux années de travaux sous l’œil d’un contrôleur, et le précédent que le dossier installe pour toutes les plateformes qui grandissent plus vite que leurs procédures. Le prochain cycle haussier dira si la leçon a été retenue, ou si l’arriéré d’alertes est simplement le prix que le secteur accepte de payer pour croître vite.
