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Washington a remis sur la table un débat qui traîne depuis dix ans, et les cryptomonnaies s’y retrouvent cette fois nommément citées. La commission de l’administration de la Chambre des représentants, chargée du fonctionnement quotidien de l’institution, a publié le jeudi 22 septembre 2022 un cadre de réforme visant à interdire aux élus et aux juges de la Cour suprême de négocier des actions et des actifs numériques pendant leur mandat. Un cadre n’est pas encore une loi : c’est le document d’orientation qui fixe les principes avant l’écriture du texte législatif.
Le sujet n’a rien d’anecdotique pour qui suit la régulation américaine des actifs numériques. Depuis 2012, le STOCK Act autorise les membres du Congrès à acheter et vendre des titres à condition de déclarer leurs opérations, un compromis que plusieurs affaires de transactions opportunes ont largement usé. Washington s’apprête-t-il vraiment à couper les ponts entre ses élus et le marché des cryptomonnaies ?
Ce que la commission met sur la table
Le périmètre proposé dépasse les seuls parlementaires. Zoe Lofgren, qui préside la commission, décrit un plan destiné à combattre les conflits d’intérêts financiers au Congrès en restreignant les activités des hauts responsables publics, mais aussi celles de leurs conjoints et de leurs enfants à charge. Les neuf juges de la Cour suprême entrent dans le même filet.
La liste des instruments visés est explicite : actions, valeurs mobilières, matières premières, contrats à terme, cryptomonnaies, et jusqu’à la vente à découvert. Un texte d’éthique parlementaire nomme ici les actifs numériques au même rang que les actions, ce qui en dit long sur la place prise par le secteur dans le patrimoine des responsables américains.
La commission tenait son mandat de Nancy Pelosi, alors présidente de la Chambre. La démarche a de quoi surprendre : la même Nancy Pelosi s’était opposée quelques mois plus tôt à toute interdiction de détention d’actions par les élus, estimant qu’ils devraient pouvoir participer à cela. Le revirement mesure la pression politique accumulée pendant l’été 2022.
Les placements qui resteraient autorisés
Le cadre ne propose pas la mise au ban de tout investissement. Il trace une ligne entre les instruments qui exposent un élu à une information privilégiée et ceux qui diluent ce risque. Resteraient accessibles, d’après le document publié par la commission, les placements jugés sans potentiel de conflit d’intérêts comparable.
- les fonds communs de placement diversifiés, qui ne donnent aucune prise sur une entreprise précise ;
- les fonds négociés en Bourse, indexés sur un panier large plutôt que sur un titre unique ;
- les bons du Trésor américain, dont le rendement ne dépend d’aucune décision sectorielle ;
- les autres véhicules d’épargne considérés comme assez mutualisés pour échapper au soupçon.
La logique retenue est celle de la diversification, et elle vaut bien au-delà du Capitole : plus un placement se concentre sur une entreprise ou un actif unique, plus la question de l’information dont dispose son détenteur devient sensible. Le cadre réclame par ailleurs que les montants déclarés cessent d’être livrés en fourchettes très larges, du type 5 millions à 25 millions de dollars, et deviennent publics avec une précision réelle.
Des sanctions qui changent d’échelle
Le point le plus concret du cadre porte sur les sanctions, aujourd’hui si faibles qu’elles n’ont dissuadé personne. Le tableau ci-dessous compare le régime en vigueur depuis 2012 et celui que la commission propose de lui substituer, sur les leviers qui font la crédibilité d’une obligation déclarative.
| Levier | STOCK Act (2012) | Cadre proposé (2022) |
|---|---|---|
| Seuil de déclaration | toute opération supérieure à 1 000 dollars | seuil maintenu, montants publiés plus précisément |
| Délai de déclaration | 30 à 45 jours | 30 à 45 jours, sous peine d’amende |
| Frais de retard | parfois limités à 200 dollars | portés à 500 dollars |
| Amende pour manquement | conséquences financières minimales | 1 000 dollars par période de 30 jours |
| Recours judiciaire | non prévu explicitement | actions civiles du ministère de la Justice |
Le saut est net sur le papier. Passer de frais de retard symboliques à une amende qui court tant que la déclaration manque change la nature de l’obligation : elle cesse d’être un formalisme pour devenir un coût réel qui s’accumule mois après mois. Reste à voir quelle version survivra au passage en commission, puis en séance.
Les élus déjà exposés aux actifs numériques
La mesure ne tomberait pas dans le vide. Sept membres du Congrès au moins ont déclaré une exposition aux cryptomonnaies, parmi lesquels la représentante de l’Illinois Marie Newman, le Floridien Michael Waltz, le Texan Michael McCaul et la sénatrice du Wyoming Cynthia Lummis, dont la proposition de loi sur les actifs numériques avait animé le printemps. Pat Toomey, Barry Moore et Jefferson Van Drew complètent cette liste publique.
Certains avaient tranché seuls, sans attendre la moindre règle. Alexandria Ocasio-Cortez, représentante de New York, expliquait en décembre 2021 qu’il lui semblait inapproprié de détenir du bitcoin ou d’autres actifs numériques, au motif que les législateurs américains ont accès à des informations sensibles et à la politique à venir. Sa position touche le cœur du problème : ce n’est pas la nature de l’actif qui pose question, c’est l’asymétrie d’information.
Je présenterai bientôt le texte législatif d’un projet de loi construit sur ce cadre de réforme. De nombreux membres ont déjà conclu que des réformes sont nécessaires.
Zoe Lofgren, présidente de la commission de l’administration de la Chambre des représentants, dans le cadre de réforme publié le 22 septembre 2022
Un calendrier parlementaire incertain
Le compte à rebours complique tout. Le compte Twitter de la House Press Gallery a signalé le 22 septembre que la Chambre pourrait examiner le texte dès la semaine suivante, à quelques semaines des élections de mi-mandat. Le calendrier laisse peu de place à une navette sereine entre les deux chambres.
Côté Sénat, la piste n’est pas neuve. Jon Ossoff et Mark Kelly ont déposé en janvier 2022 des réformes comparables du STOCK Act, et aucun mouvement n’a été enregistré depuis plus de huit mois. L’histoire récente du dossier plaide pour la prudence : les cadres se publient plus vite que les lois ne se votent.
Le paysage réglementaire américain, lui, se densifie sur d’autres fronts. La supervision des actifs numériques avance en parallèle, comme le montrent le projet de transfert des pouvoirs de supervision à la CFTC et le renforcement annoncé de la surveillance du marché. Le cadre éthique de la Chambre s’inscrit dans ce mouvement de mise en ordre.
Ce que ce débat révèle du statut des cryptomonnaies
Nommer les cryptomonnaies dans un texte d’éthique parlementaire revient à leur reconnaître un statut. Le secteur réclamait depuis des années d’être traité comme une classe d’actifs à part entière ; il l’obtient ici par la porte la moins flatteuse, celle du soupçon de conflit d’intérêts. La reconnaissance a un prix, et c’est celui de la normalisation.
Le mouvement dépasse largement le Capitole. Dix ans après le STOCK Act, les règles qui encadrent la détention d’actifs numériques se rapprochent, aux États-Unis comme en Europe, de celles qui encadrent les actions : mêmes obligations déclaratives, mêmes soupçons, mêmes sanctions. La frontière entre finance traditionnelle et actifs numériques s’efface, et la prochaine session parlementaire dira à quelle vitesse.
