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Le régulateur américain des marchés de dérivés a franchi un cap dans son bras de fer avec la plus grande plateforme d’échange de cryptomonnaies au monde. La Commodity Futures Trading Commission, l’agence fédérale qui supervise les contrats à terme et les produits dérivés sur matières premières aux États-Unis, a déposé une action civile en exécution forcée contre Binance et son fondateur devant le tribunal fédéral du district nord de l’Illinois.
La plainte, rendue publique le 27 mars 2023, ne relève pas du droit pénal. Elle n’en constitue pas moins une menace directe sur la présence américaine du groupe, puisqu’elle demande au juge d’interdire durablement à ses dirigeants et à ses entités d’opérer sur le territoire. Le régulateur y décrit une stratégie d’arbitrage réglementaire assumée, et non une série de manquements isolés.
Un tel dossier ne se juge pas sur le seul volume des sanctions réclamées. Il porte sur une question plus structurante pour l’ensemble du secteur : une plateforme peut-elle servir des clients américains tout en se déclarant hors de portée des autorités américaines ?
Ce que le régulateur reproche précisément
La plainte agrège plusieurs griefs, tous rattachés au Commodity Exchange Act, la loi fédérale qui encadre les marchés de matières premières et de dérivés. Le régulateur les présente comme les pièces d’un même dispositif.
- Avoir proposé et exécuté des transactions sur dérivés de matières premières pour des personnes américaines depuis juillet 2019, sans enregistrement préalable ;
- n’avoir demandé, pendant une large part de la période visée, aucune information d’identité aux clients avant de les laisser négocier ;
- avoir omis de mettre en place les procédures élémentaires de détection du financement du terrorisme et du blanchiment d’argent ;
- avoir agi comme un marché de contrats désigné ou un établissement d’exécution de swaps sans en avoir le statut ;
- avoir manqué à l’obligation de superviser diligemment son activité d’intermédiaire sur contrats à terme.
Chacun de ces points isolé exposerait déjà la plateforme à des sanctions. C’est leur accumulation qui fonde la qualification de contournement délibéré retenue par l’agence, et c’est elle qui rend la défense plus difficile.
Le régulateur souligne par ailleurs que ces manquements ne relèvent pas d’un défaut d’organisation, mais d’arbitrages remontant au sommet de l’entreprise.
Les entités et les personnes visées
Trois sociétés sont nommées : Binance Holdings Limited, Binance Holdings (IE) Limited et Binance (Services) Holdings Limited. Le régulateur estime qu’elles exploitent la plateforme centralisée au sein d’une entreprise commune intentionnellement opaque, aux côtés de nombreux autres véhicules juridiques, avec Changpeng Zhao à sa tête comme propriétaire et directeur général.
La plainte vise aussi Samuel Lim, responsable de la conformité du groupe de 2018 à 2022, poursuivi pour complicité. Il lui est reproché d’avoir promu des moyens créatifs destinés à contourner les contrôles internes, et d’avoir mis en place une politique invitant les utilisateurs américains à se connecter par réseau privé virtuel ou à créer des comptes via des sociétés écrans offshore.
Le contournement des contrôles au cœur du dossier
L’argument central de l’agence tient en une observation : les restrictions annoncées publiquement n’auraient jamais été appliquées aux clients les plus rentables. Selon la plainte, après avoir prétendu écarter les utilisateurs américains, la plateforme leur aurait indiqué les meilleures méthodes pour franchir ses propres barrières, en ciblant en priorité les clients américains à fort volume, dits VIP.
Un détail retient particulièrement l’attention du régulateur. Les échanges avec ces clients auraient transité par une application de messagerie réglée pour effacer automatiquement les messages écrits, afin de ne laisser aucune trace de ces instructions. Ce point sert d’appui à la démonstration de l’intentionnalité, puisqu’il suppose une organisation délibérée plutôt qu’une négligence.
Changpeng Zhao est tenu pour responsable de l’ensemble des manquements, au motif qu’il contrôlait le groupe et aurait manqué durablement à son devoir de bonne foi. Le régulateur affirme que les décisions stratégiques majeures, y compris celles portant sur le contournement des contrôles, remontaient à lui.
Pendant des années, Binance a su qu’elle enfreignait les règles de la CFTC, en s’employant activement à maintenir les flux d’argent et à éviter la conformité.
Rostin Behnam, président de la Commodity Futures Trading Commission, communiqué de l’agence du 27 mars 2023
La formulation retenue par le président de l’agence installe le dossier sur le terrain de l’intention, pas sur celui de l’erreur technique. Sa direction de l’application des règles a de son côté qualifié les efforts de conformité du groupe de simulacre.
Ce que la CFTC demande au tribunal
Les demandes formulées dépassent la sanction financière. L’agence réclame la restitution des gains tirés des activités contestées, des sanctions pécuniaires civiles, mais aussi des interdictions permanentes de négociation et d’enregistrement visant les défendeurs, ainsi qu’une injonction permanente contre toute nouvelle violation de la loi et de ses règlements d’application.
Ce sont ces interdictions qui font la gravité du dossier. Une sanction financière se provisionne ; une exclusion durable du marché américain, elle, ferme un débouché à la plateforme et à ses dirigeants. La procédure restant civile, la charge de la preuve et les voies de règlement diffèrent d’un dossier pénal, ce qui laisse ouverte l’hypothèse d’une transaction négociée.
Une compétence longtemps discutée
L’action s’inscrit dans un débat de fond qui traverse la régulation américaine des actifs numériques : qui, du régulateur des dérivés ou de celui des valeurs mobilières, est compétent sur ces produits ? Le président de la CFTC avait défendu publiquement la qualification de matière première pour plusieurs actifs majeurs, une position que son homologue chargé des valeurs mobilières ne partage pas.
L’agence n’en est pas à son premier dossier crypto. Elle avait déjà engagé une action contre un protocole décentralisé et son organisation autonome, en 2022, sur des griefs comparables de défaut d’enregistrement et d’absence de vérification d’identité. La logique est constante : la technologie employée ne modifie pas la nature du produit financier proposé.
Cette continuité éclaire la stratégie du régulateur. Plutôt que de réclamer un texte nouveau, il applique la loi existante à des acteurs qui se pensaient hors périmètre, en s’appuyant sur la nature des transactions plutôt que sur la localisation déclarée des sociétés.
Ce qui se joue au-delà de Binance
Le dossier arrive après une année de faillites en chaîne dans le secteur, période durant laquelle la plateforme s’était trouvée au centre de plusieurs épisodes marquants, dont son renoncement au rachat de son concurrent américain. La question de la conformité y avait déjà été posée, sans réponse claire.
Pour les régulateurs européens, l’affaire fournit un point de comparaison utile au moment où le règlement européen sur les marchés de cryptoactifs achève son parcours. L’obtention d’un enregistrement national, comme celui accordé au groupe en France en 2022, avait déjà suscité des interrogations parlementaires sur la profondeur des contrôles exercés.
L’issue de la procédure dira si l’absence de siège social identifiable protège encore une plateforme mondiale. La coopération affichée avec quatre autorités étrangères, aux îles Vierges britanniques, aux îles Caïmans, à Singapour et au Royaume-Uni, suggère que la réponse se construit désormais à plusieurs.
